财政部等四部门近日联合印发的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》指出，到2022年，基本建成功能完善、运行规范、基础完备，与农业农村现代化发展阶段相适应、与农户风险保障需求相契合、中央与地方分工负责的多层次农业保险体系。
业界普遍认为，当前我国农业生产已经进入到从传统农业向现代农业升级的重要阶段。多层次农业保险体系契合了这一阶段农业生产对风险分散和农业保险的需求，其最根本的体现应当是差异化。特别是在农户分散经营与龙头企业、家庭农场、农业专业合作社等多种经营主体将长期并存的“二元格局”下，差异化的农业保险产品供给显得尤为重要。
在现代农业发展中，农业生产出现三个重要的特点以及变化。一是生产的组织化、集约化程度大幅提升；二是随着农业生产效率的提升以及农民收入的增长，“三农”作为弱质产业的状况正在发生改变，在很多地区，特色农业已经成为经济效益良好、产业链条不断延伸、对农民增收带动力强的优质产业；三是农业生产需要的资金体量大，对农业保险的需求在不断加大升级。
随着比较效益和“造血”功能的提升，农业生产风险管理更多地应用市场手段（即农业保险）成为可能，这一方面可以增强农业经营主体的市场契约和保险意识，另一方面，保险功能的发挥，将使得农业生产风险分散机制更为良性和稳定，且具有可持续性。
这从近年来中央财政农业保险保费补贴逐年增加中可以看出。2018年，中央财政拨付农业保险保费补贴资金199亿元，为1.95亿户次农户提供风险保障3.46万亿元，补贴资金放大174倍。由此可见，相对于“行政救灾”式的财政资金运用，农业保险既发挥了市场机制的作用，扩大了风险保障能力，又提升了财政资金的利用效率。
值得关注的是，虽然我国的新型农业经营主体不断涌现，农业生产集约化水平在不断提高，但是农户分散经营的方式仍将长期存在。二者在生产经营特点、保险需求层级、风险承受能力等方面存在很大不同。特别是新型农业经营主体，生产规模和资金投入量级大，投保需求迫切且保费承担能力较强，因此更加有利于农业保险的商业化运作。对保险公司而言，应当创新多元化、差异化保险产品以满足新型农业经营主体需求，实现更加充分的保障，而对于分散经营的农户，“低保障、广覆盖”的保险产品则仍然是普遍的需求。
虽然我国的农业生产组织化、规模化水平有很大提升，但仍未彻底改变看天吃饭的局面，自然灾害带来的风险依然不是单一生产主体所能承受的。因此，农业保险的政策性非常强，《指导意见》也提出，明晰政府与市场边界。地方各级政府不参与农业保险的具体经营。在充分尊重保险机构产品开发、精算定价、承保理赔等经营自主权的基础上，通过给予必要的保费补贴、大灾赔付、提供信息数据等支持，调动市场主体积极性。
因此，多层次农业保险体系也体现在地区的差异化，因地制宜。从各地的实践来看，“政策性+商业性”相结合是农业保险发展的基本思路，政策性保险突出普惠性和广覆盖，而商业性保险则着重于提高保障水平。地方优势特色农产品也正逐步纳入到各地的农业保险体系和地方政府补贴中。另外，在农业现代化程度较高的地区，已经具备了推动农业保险从保成本到保价格、保收入转变的条件，指数保险、区域产量保险、涉农保险等新型保险品种应当得到推广。
总体而言，随着农业生产主体逐渐多样化，对于农业保险的需求呈现出多层次、差异化的特点，建立多层次农业保险体系，既是为了扩面增品提标，实现更广泛、更充分的保障，又可以增强这一体系自身的抗风险能力，实现可持续发展。
